唐山为什么掀起“雷霆风暴”行动:地方政府防“二次事件”的心理及逻辑

编者按:在某烧烤店发生寻衅滋事、暴力殴打他人恶劣事件后,唐山市立即发起夏季社会治安整治“雷霆风暴”专项行动,受理群众举报,重点整治打架斗殴、寻衅滋事、故意伤害、侮辱妇女等违法犯罪行为。

这次专项行动是我国地方政府“运动式治理”的典型体现。而坊间对于这种“运动式治理”多有指责,有流行网文声称“要普遍性法治,不要小概率打黑”。但重大事故之后的“运动式治理”在我国的政治运行中具有合理性,一方面是回应广大群众的强烈关注和愤慨,同时也是为了防止“二次事件”的发生。

什么是“二次事件”?“二次事件”与一次事故有什么差异?一次事故发生后启动的大排查工作有什么功用?为什么地方政府会竭尽全力预防“二次事件”的发生?该文详解地方政府防“二次事件”的心理及其机制,在很大程度上解释了每次重大事故发生之后各地大张旗鼓大排查的现象,以及最近若干年我国基层安全管理成功的奥妙所在。

本文摘编自杨华教授的新书《县乡中国:县域治理现代化》(中国人民大学出版社2022年4月出版),原标题为《基层治理中的防“二次事件”》。

唐山为什么掀起“雷霆风暴”行动:地方政府防“二次事件”的心理及逻辑

案例

2021年6月13日,湖北省十堰市发生“6·13”重大燃气爆炸事故,造成26人死亡、138人受伤,影响恶劣。事后,全国各地对燃气、建筑施工、危化、金属冶炼、消防、矿山等重点行业领域的安全生产问题进行了集中排查。这期间,笔者正在M县HS镇的街道做调查,该街道是中南地区钢铁贸易的最大市场,街道安监办在事故发生后主动调动人员排查安全隐患。

7月中旬,在M县HS镇调查后期,镇社会事务办忙得一塌糊涂——正在组织对全镇养老保险账户进行核查,工作量很大。之所以要开展此项工作,是因为湖南省N县被查处有人多年来共套取社保资金一千多万元,该案件被中纪委督办。中纪委督办的案子,后续相关单位还会到湖南省各地抽查,为此湖南省推动了全省农村社保账户核查工作。C市组成了由常务副市长担任组长的督导组到各县督促指导工作。M县也组织了包括人社、公安、财政、民政、法院、审计等工作人员在内的督导组到各乡镇督导。HS镇的具体工作则由社会事务办、村社保专干、“三长”(村民组组长、妇女组组长、党小组组长)、村资料员在做。调查期间,县督导组在HS镇待了一天,走了三个村,对相关工作进行了具体指导。

这两则案例中各地政府的行为都有点“一人得病,全家吃药”的意味。似乎没必要为了防止像“6·13”这样的小概率事件,而投入大量人力物力,还搞得人心惶惶。但是,在诸如“6·13”这样的事故发生后,各地并不是在中央或省市的要求下进行大排查,而往往是县乡主动为之。HS镇在进行社保核查时,也主动要求县督导组多在本镇停留,多到先期排查中有疑问的村组去指导,希望把工作按要求做扎实。此外,发生“甘肃白银越野马拉松赛事故”后,全国各地立马开展了体育赛事安全隐患排查;某地爆出幼儿园安全事故后,全国各地都会对幼儿园进行安全大排查,加强幼儿园安全防控措施。

调查发现,基层之所以会在他地发生影响较大的事故后,积极主动就相关领域进行排查和整改,不是出于上级的压力,而是要在短期内避免本辖区出现类似事故,也就是防止“二次事件”出现。

差异

所谓“二次事件”,就是在一地发生具有社会影响的事故后,在其影响期内于另一地发生的类似性质的事故。无论影响多大的事故,都有一定的影响期,一般在一个月至两个月的时间,影响会逐渐弱化,或被其他不同性质的事故所取代,或被其他新闻事件所淹没。比如,甘肃白银越野马拉松事故发酵20天后,就出现了十堰燃气爆炸事故,二者性质不同,后者不属于“二次事件”,但对前者的社会影响有减弱效应。只有在一次事故影响期内发生的性质相似、程度相同的事故,才是“二次事件”。过了影响期发生的类似事故还是一次事故,如果产生影响,会引发其他地方防“二次事件”行为。

“二次事件”与一次事故比较,二者有以下差异:

一是性质不同。

各领域、各层级、各岗位都重视安全责任落实。虽然安全事故各有原因,但一次事故一般属于小概率事件,被定性为业务工作中出现的技术问题和管理问题。“二次事件”则是在一次事故发生以后,紧接着发生的事故,会被定性为政治事件。一般的逻辑是:其他地方已经发生了一次事故,造成了不良影响,中央或省市都高度重视该事故,而“二次事件”发生地却没有引起应有重视,罔顾一次事故的影响,这就不再只是技术或管理问题,而是态度问题、政治问题。一次事故尚可视为偶然事件,防不胜防;“二次事件”则是不上心、不重视带来的直接后果,属人为酿成。

二是影响不同。

一次事故的主要影响是社会影响,视事故严重程度差异有不同的社会影响。有较大影响的一次事故会产生一定的政治影响,给辖区党委政府带来一定的冲击,但社会影响大于政治影响。“二次事件”因为与一次事故性质相同,社会关注度减弱,但对辖区党委政府有较大的政治影响,包括两个方面:一个是社会对辖区党委政府的负面评价,另一个是上级对辖区党委政府的负面印象。所以,“二次事件”的影响主要是政治影响。

三是处理不同。

为了消除社会影响及政治影响,对一次事故的处理,如果事故较大,则首先要有人来承担政治责任,普遍做法是对分管领域的县乡副职给予停职处分(重大事故则可能直接给予政府或党委正职停职处分),以消除社会情绪引发的政治影响。十堰燃气爆炸事故影响较大,湖北省对相关责任人的追责问责也就较重,包括11名省管干部在内的34名公职人员受到撤职、免职等处理。其次是妥善做好善后工作,安抚受害人家属和社会情绪。最后是着手展开事故调查,逐一厘清事故的技术责任和管理责任,然后给予问责,这需要较长时间。

对“二次事件”的处理则主要体现在消除政治影响上,如直接对政府或党委的主要领导予以免职,由其承担态度不端正、不重视的政治责任。对“二次事件”的问责,会从重从快处理,问责的层级更高,问责力度更大,影响更深远。

功用

正是由于“二次事件”与一次事故有较大差异,所以在一次事故发生后,各地县乡领导秉持较强的政治敏锐力,会立马制定相关文件,启动大排查工作。这样做有以下功用:

一是表明态度。安全大于天,本来就应该重视,其他地方出了一次事故,对该领域的安全问题就更应该重视。工作做得怎么样先不说,至少态度是端正的,有大局意识、看齐意识。这样,即便出了“二次事件”,领导的政治责任也会较轻。这就是为什么每次重大事故发生后总会“仪式性”地出现大排查的原因。

二是尽职免责。对于分管具体工作的人员来说,他们进行了排查,程序做到位了,他们就可以“尽职免责”。

三是分忧解难。一次事故发生后,各地领导的压力都很大,生怕自己辖区内也出现类似事件。县乡主动作为,既是确保本辖区内不发生类似事件,也是为省市领导分忧解难,所谓“急领导所急、想领导所想”。辖区内各县乡的工作都做好了,省市的工作才做好了。县乡越早做,越能出经验,也就越能发送政绩信号。比如HS镇,在“6·13”事故发生后,就主动进行安全生产大检查,相关工作通过简报或微信工作群汇报为上级所了解。

四是防“二次事件”。这是最主要的,以免被政治问责。一般来说,防“二次事件”力度最大的,是一次事故发生的毗邻地区。如十堰燃气爆炸后,毗邻十堰的其他县市安全生产的压力最大,检查的力度也最大。若这些县市中出现“二次事件”,就等于十堰和湖北省出现了“二次事件”,那么,中央对湖北省的印象就不好,甚至可能处分湖北省相关领导,湖北省则必然加重处罚十堰市领导,而十堰市的领导必定对发生“二次事件”的县市领导从重从快处理。为了避免事态至此,十堰市下面的县市就会主动加大力度排查、整改和管理,投入更多的资源做此项工作。

同样,在N县套取社保资金案件中,若此后中纪委回头看的过程中查到了湖南省某些县市仍有类似问题,通报下来,湖南省必然会加重对这些县市的处罚。一方面,“二次事件”出现表明这些县市对一次事故置若罔闻,没有引以为戒。另一方面,“二次事件”明显是给省里添堵,一次事故已够给省里丢脸了,上面给了整改时间还出现问题,意味着省里的工作没做到位,省里自然要向上表明态度、向下杀鸡儆猴,那么对相关县市做出从重从快处理就在所难免。为了防止出现“二次事件”,全省上下就要加强对社保领域的排查,县市督导组亲自下到一线督促指导工作。

逻辑

在基层,一次事故是偶然事件,属于工作“失误”造成,虽然引发了社会舆论,上面会启动调查和严肃追责,但辖区领导所承担的政治责任较小。当类似事故接连密集发生多起之后,社会关注度减弱,也表明该类事件具有普遍性,不再是一地一时的问题,政治影响也就变小。也就是说,板子打得最重的是一次事故后的第二、三起事故。

那么,关键问题就在于,在一次事故影响期内,哪里发生第二、三起类似事故?哪里发生了,哪里就要承担其所不能承担的“二次事件”的政治责任之重。谁都不想“二次事件”落到自己头上,那么谁都会竭尽全力地主动做工作预防事故发生,于是乎,许多事故隐患还真被排除了,许多安全事故还真给避免了。既然许多地方都防止住了“二次事件”,事故本身就不会普遍性地发生,也就真成了“小概率”事件。

防“二次事件”的心理及其机制,很大程度上解释了每次重大事故发生之后各地大张旗鼓大排查的现象,以及最近若干年基层安全管理成功的奥妙所在。但是,在一些乡镇,一年要进行十几次大排查,每发生一次大事故就要排查一次。事故发生频率越高,大排查越发仪式化。因此,防“二次事件”也付出了很大成本,还可能内卷。